Αθήνα, 10 Νοεμβρίου 2001

Προς την

ΕΜΔΥΔΑΣ

Πανελλήνια Ομοσπονδία Ενώσεων Μηχανικών Δημοσίων Υπαλλήλων Διπλωματούχων Ανωτάτων Σχολών

Α.       Ερωτήματα και Στοιχεία

Β.       Γνωμοδότηση

Μέρος Α: Γενικά θέματα

1. Μισθολόγιο δημοσίων υπαλλήλων και ειδικά επιδόματα στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ
2. Επιδόματα ειδικών λογαριασμών για μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ
3.  Μισθολογικές ρυθμίσεις και συλλογικές διαπραγματεύσεις στη δημόσια διοίκηση

Μέρος Β: Απαντήσεις στα ερωτήματα

1^ον    Η δεσμευτικότητα των όρων Συλλογικών Συμφωνιών

2^ον          Προβλήματα νομιμότητας των όρων ειδικών συλλογικών συμφωνιών, που συμψηφίζουν τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών των μηχανικών με άλλα επιδόματα

3^ον          Προβλήματα νομιμότητας της νομοθετικής κύρωσης των όρων ειδικών συλλογικών συμφωνιών, που συμψηφίζουν τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών των μηχανικών με άλλα επιδόματα

Α.      Ερωτήματα και Στοιχεία

Τέθηκαν υπόψη μου τα ακόλουθα:

Με τις Ειδικές Συλλογικές Συμφωνίες για τους υπαλλήλους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών της 20.8.2001, μεταξύ άλλων συμψηφίστηκαν κάποια επιδόματα μεταξύ των οποίων και τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς μονίμους και συμβασιούχους αορίστου χρόνου, που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, που θεσπίσθηκαν νομοθετικά με το άρθρο 8 παρ.2 του Ν.2430/199634 και το άρθρο 27 παρ. 34 –37 του Ν.2166/1993.

Με την Ειδική Συλλογική Σύμβαση Εργασίας της 20.8.2001 και την Ειδική Συλλογική Συμφωνία της 20.8.2001 για τους μηχανικούς δημοσίους υπαλλήλους, που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, ρυθμίσθηκαν θέματα σχετικά με την διεξαγωγή διαλόγου για τα μισθολογικά θέματα των μηχανικών, ενόψει του νέου μισθολογίου δημοσίων υπαλλήλων και παράλληλα επιβεβαιώθηκε η διατήρηση σε ισχύ όρων προηγουμένων συλλογικών συμβάσεων και συμφωνιών για τους δημοσίους υπαλλήλους μηχανικούς καθώς και νόμων που ρυθμίζουν θέματα όρων αμοιβής και εργασίας τους.

Στο πλαίσιο αυτό ερωτάται:

1.      Ποια είναι η δεσμευτικότητα των όρων των Ειδικών Συλλογικών Συμφωνιών για τους υπαλλήλους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών της 20.8.2001 γενικά, και για τους μηχανικούς δημοσίους υπαλλήλους ειδικότερα;

2.      Είναι νόμιμοι οι όροι των Ειδικών Συλλογικών Συμφωνιών για τους υπαλλήλους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών της 20.8.2001 στο μέτρο που συμψηφίζουν τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών των μηχανικών;

3.      Εάν οι όροι αυτών των συλλογικών συμφωνιών κυρωθούν νομοθετικά θα έχουν απαλειφθεί τα τυχόν προβλήματα νομιμότητας;

Β.      Γνωμοδότηση

Μέρος Α:       Γενικά θέματα

1.      Μισθολόγιο δημοσίων υπαλλήλων και ειδικά επιδόματα στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ

Οι δημόσιοι υπάλληλοι, πέραν των αμοιβών τους με βάση το ενιαίο μισθολόγιο του Ν.2470/1997, αμείβονται και με ειδικά επιδόματα, που είχαν καθιερωθεί κατά περίπτωση και ανά δημόσια υπηρεσία.[1] Τα επιδόματα αυτά απέβλεπαν στην προσαρμογή των αμοιβών στα χαρακτηριστικά των υπηρεσιακών καθηκόντων της υπηρεσίας στην οποία απασχολείται ο υπάλληλος. Έτσι, η εξάλειψη των ειδικών επιδομάτων αποδείχθηκε ανέφικτη στο ενιαίο μισθολόγιο, ενώ η επιδοματική πολιτική της τελευταίας πενταετίας διατήρησε αυτή την κατάσταση, μεταξύ άλλων και λόγω της λειτουργικής αδυναμίας του ενιαίου μισθολογίου να ανταποκριθεί στις σύγχρονες ανάγκες διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού στο δημόσιο.

Στο πλαίσιο αυτό και ανεξάρτητα από την πρόοδο των εργασιών για τη δημιουργία νέου μισθολογίου,[2] που θα αναμορφώσει τον Ν.2470/1997, οι συλλογικές διαπραγματεύσεις του 2001 για τους δημοσίους υπαλλήλους είχαν ως αποτέλεσμα την καθιέρωση ειδικού επιδόματος για όλους τους εργαζόμενους συγκεκριμένων Υπουργείων με όρο συλλογικής συμφωνίας[3] του άρθρου 13 του Ν.2738/1999. Τα επιδόματα αυτά καταβάλλονται σε όλους τους υπαλλήλους του αντίστοιχου Υπουργείου, ανεξάρτητα από τον κλάδο στον οποίο ανήκουν, είναι δραχμικά, ισόποσα ανά κατηγορία και βεβαίως καταβάλλονται και στους μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ. Είναι δε αξιοσημείωτο ότι δεν προβλέπεται ο συμψηφισμός τους με οποιοδήποτε άλλο ειδικό τακτικό ή έκτακτο επίδομα καμίας κατηγορίας εργαζομένων.

2.      Επιδόματα ειδικών λογαριασμών για μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ

Για τους μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ, που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, πέραν των αμοιβών τους με βάση το ενιαίο μισθολόγιο (Ν.2470/1997) και τα λεγόμενα «επιχώρια επιδόματα», αυτά δηλαδή που καταβάλλονται στους υπαλλήλους συγκεκριμένου Υπουργείου, καταβάλλονται και επιδόματα ειδικού σκοπού που χρηματοδοτούνται από ειδικούς πόρους, ήτοι:

1^ον  Επίδομα του ειδικού λογαριασμού 7‰ ως αντιστάθμισμα της διάθεσης της άδειας άσκησης του επαγγέλματος των μηχανικών αποκλειστικά για το δημόσιο κλπ

Με το άρθρο 8 παρ.2 του Ν.2430/1996 καθιερώθηκε το επίδομα ευθύνης-αποδοτικότητας

«Για τους μόνιμους ή με σύμβαση αορίστου χρόνου μηχανικούς διπλωματούχους ανωτάτων σχολών, που απασχολούνται στο δημόσιο, τα ΝΠΔΔ, και τους ΟΤΑ …, το επίδομα αυτό…, καταβάλλεται ως αντιστάθμισμα…, ως κίνητρο για την προσέλκυση ικανών επιστημόνων στη δημόσια διοίκηση και την εξάντληση της θητείας τους, την κατοχή και αποκλειστική χρήση στην υπηρεσία της ασκήσεως επαγγέλματος και τις αυξημένες ευθύνες στην εκπόνηση μελετών, στην ανάθεση και την κατασκευή έργων …».

Στη συνέχεια το άρθρο 8 παρ. 2 του Ν.2430/1996 ρυθμίζει το σχηματισμό ειδικού λογαριασμού για την κάλυψη της σχετικής δαπάνης καθώς και τη λειτουργία και διαχείριση αυτού του λογαριασμού με στόχο την τακτική καταβολή του στους δικαιούχους. Στη συνέχεια με τον Ν.2771/1999 άρθρα 1 και 5 παρ. 2.β και 6 καθώς και άρθρο 8, ρυθμίστηκαν ζητήματα οργάνωσης και λειτουργίας αυτού του λογαριασμού καθώς και άλλων ειδικών λογαριασμών. Γενικά οι ισχύουσες ρυθμίσεις καθορίζουν τα εξής:

·        Το επίδομα αυτό καταβάλλεται από τις πιστώσεις των προγραμμάτων δημοσίων επενδύσεων σε ποσοστό 7‰ στο όριο των πληρωμών των σχετικών πιστώσεων.

·        Το σύνολο των παρακρατουμένων ποσών κατατίθεται σε έντοκο τραπεζικό λογαριασμό και επαυξάνει το διαθέσιμο ποσό.

·        Η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Έργων του ΥΠΕΧΩΔΕ εποπτεύει τη διαχείριση αυτού του λογαριασμού και συνεργάζεται με την ΕΜΔΥΔΑΣ για την τεχνική στήριξη της αρμόδιας υπηρεσίας που διαχειρίζεται το λογαριασμό και επιμελείται για την καταβολή του επιδόματος στους δικαιούχους.

·        Το επίδομα καταβάλλεται ανά δίμηνο, είναι δραχμικό και ισόποσο για όλους τους μηχανικούς, αλλά δεν μπορεί να είναι ανώτερο από το σύνολο των αποδοχών της οργανικής τους θέσης.

Το επίδομα αυτού του λογαριασμού συνεχίζεται να καταβάλλεται μέχρι και σήμερα σε όλους τους δικαιούχους μηχανικούς.

2^ον   Επιδόματα ειδικού λογαριασμού 6‰

Με την παρ. 34 του άρθρου 27 του Ν.2166/1993, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, προστέθηκε νέα περίπτωση β1 στην περ. β της παρ. 1 του άρθρου 7 του ΑΝ. 2326/1940, με την οποία καθιερώνεται

«…κράτηση ποσοστού 6‰ υπέρ τρίτων από τους λογαριασμούς πληρωμής εργολάβου …, κατά το μέρος που τα έργα χρηματοδοτούνται από τον τακτικό προϋπολογισμό, τον προϋπολογισμό δημοσίων επενδύσεων, τον προϋπολογισμό των ΝΠΔΔ και ΟΤΑ, τους κοινοτικούς πόρους και γενικά τους πόρους του ΤΣΜΕΔΕ …».

Στη συνέχεια με τις παρ. 35, 36 και 37 του ιδίου άρθρου ρυθμίζεται η διαδικασία διαχείρισης αυτού του πόρου με κατάθεση σε έντοκο τραπεζικό λογαριασμό και η κατανομή του για καταβολή επιδομάτων ειδικού σκοπού σε μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ μονίμους και συμβασιούχους, του δημοσίου, των ΝΠΔΔ και των ΟΤΑ. Τα επιδόματα αυτά είναι:

Ø      κίνητρο για προσέλκυση και παραμονή στην υπηρεσία (παρ. 35 α)

Ø      κίνητρο για απασχόληση σε προβληματικές περιοχές (παρ. 35 β)

Με την ΚΥΑ 2/35625/022 των Υπουργών Οικονομικών – Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων της 27/7/2001 (ΦΕΚ Β΄1049 της 8.8.2001) ρυθμίστηκαν ζητήματα διαχείρισης και κατανομής του συνολικού πόρου για την καταβολή των επιδομάτων καθώς και η διαδικασία καταβολής τους. Στην έκδοση αυτής της απόφασης συμμετείχε γνωμοδοτικά και η Π.Ο. ΕΜΔΥΔΑΣ σύμφωνα με ρητή εξουσιοδότηση του νόμου άρθρο 27 παρ. 34 Ν2166/1993. Θα πρέπει μάλιστα να επισημανθεί ότι τα επιδόματα του ειδικού λογαριασμού 6‰ αποτελούν πόρο του Ταμείου των Μηχανικών (ΤΣΜΕΔΕ) και δεν επιβαρύνουν τον Κρατικό Προϋπολογισμό (Τακτικό ή Δημ. Επενδύσεων) αλλά είναι σε βάρος του εργολαβικού οφέλους (Ε.Ο.) των εργοληπτών δημοσίων έργων.

Τα επιδόματα του ειδικού λογαριασμού 6‰ καταβάλλονται ήδη σε όλους τους δικαιούχους μηχανικούς χωρίς καμία εξαίρεση ή συμψηφισμό τους με άλλα επιδόματα.

Τα παραπάνω επιδόματα ειδικών λογαριασμών 7‰ και 6‰ για τους μηχανικούς που απασχολούνται στο δημόσιο έχουν τα εξής χαρακτηριστικά:

Είναι ειδικά. Καλύπτουν την αξία της εργασίας των μηχανικών διπλωματούχων ΑΕΙ, πέραν την γενικής αξίας της, όπως αυτή έχει αποτιμηθεί στο πλαίσιο του ενιαίου μισθολογίου των δημοσίων υπαλλήλων. Τούτο οφείλεται στο χαρακτήρα και τις συνέπειες από την άσκηση των υπηρεσιακών – επαγγελματικών τους καθηκόντων, αφού αναλαμβάνουν προσωπική ευθύνη, αστική και ποινική, έναντι των τρίτων που συναλλάσσονται με τις δημόσιες υπηρεσίες, στο πλαίσιο των επιστημονικών - τεχνικών υπηρεσιών που έχουν δικαίωμα να παρέχουν, σύμφωνα με την επαγγελματική τους άδεια. Αποβλέπουν στην παροχή οικονομικών κινήτρων για την προσέλκυση και παραμονή των διπλωματούχων μηχανικών στη δημόσια διοίκηση, με πρόσθετα οικονομικά κίνητρα για όσους απασχολούνται σε προβληματικές περιοχές. Δικαιούχοι αυτών των επιδομάτων είναι αποκλειστικά οι μηχανικοί που απασχολούνται στην παραγωγική διαδικασία των έργων και μελετών στο Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ και όχι εν γένει οι μηχανικοί άλλων Υπηρεσιών του Δημοσίου, όπως Αερολιμενικοί, Ελεγκτές εναέριας κυκλοφορίας της Πολιτικής Αεροπορίας κλπ, που δεν υπηρετούν σε Τεχνικές Υπηρεσίες, καθώς και οι μηχανικοί που υπηρετούν στο Δημόσιο ως εκπαιδευτικοί κάθε βαθμίδας ή ως αξιωματικοί των Ενόπλων Δυνάμεων και των Σωμάτων Ασφαλείας.[4]

Είναι τακτικά. Αποτελούν τακτικές μηνιαίες εκταμιεύσεις από ειδικούς λογαριασμούς, που έχουν συσταθεί νομοθετικά για την κάλυψη της σχετικής δαπάνης και καταβάλλονται σταθερά σε τακτά χρονικά διαστήματα σε όλους τους μηχανικούς.

Είναι κυμαινόμενου ποσού. Το ύψος του επιδόματος ετησίως εξαρτάται από τον αριθμό των δικαιούχων μηχανικών αλλά και από το ύψος του ποσού, που συγκεντρώνεται στους ειδικούς λογαριασμούς από την παρακράτηση του 6‰ και 7‰.

Βασίζονται σε ειδικούς πόρους. Καλύπτονται από κονδύλια διάφορα, εκτός του Τακτικού Προϋπολογισμού που καλύπτει τις αμοιβές των δημοσίων υπαλλήλων, ενώ τα επιδόματα που καταβάλλονται από την παρακράτηση 6‰ από το εργολαβικό όφελος, δεν επιβαρύνουν τον Κρατικό Προϋπολογισμό αλλά αποτελούν αμοιβές προς μηχανικούς προερχόμενες από ειδικό κοινωνικό πόρο.

Επομένως, πρόκειται για ειδικά επιδόματα με τακτικό χαρακτήρα ως προς την καταβολή αλλά με κυμαινόμενο ύψος, που αποτελούν ουσιώδη οικονομικό παράγοντα προσδιορισμού της αξίας της εργασίας των μηχανικών που απασχολούνται στο δημόσιο τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ.

3.      Μισθολογικές ρυθμίσεις και συλλογικές διαπραγματεύσεις στη δημόσια διοίκηση

Ο μισθός των δημοσίων υπαλλήλων, όπως και οι συντάξεις, οι χορηγίες και οι αμοιβές γενικά, αποτελούν ζητήματα δημοσιονομικής διαχείρισης, που σύμφωνα με το άρθρο 80 παρ. 1 του Συντάγματος[5] και πρέπει να ρυθμίζονται με οργανικό ή ειδικό νόμο[6], ώστε να είναι δυνατή η εγγραφή των σχετικών κονδυλίων στον προϋπολογισμό του κράτους. Πρέπει όμως να διευκρινισθεί ότι οι κανονιστικοί όροι συλλογικών συμβάσεων δεν αποτελούν οργανικό ή ειδικό νόμο για τη λειτουργία των συνταγματικών κανόνων της δημοσιονομικής διαχείρισης.[7] Η άποψη αυτή υιοθετείται στον Ν.2738/1999 αφού το άρθρο 3 ορίζει περιοριστικά τα θέματα που μπορούν να ρυθμισθούν με συλλογικές συμβάσεις εργασίας για τους δημοσίους υπαλλήλους (δ.υ.). Στη συνέχεια με το άρθρο 13 του Ν.2738/1999 καθιερώνει τον καινοτόμο θεσμό των συλλογικών συμφωνιών για τη ρύθμιση θεμάτων, που έχουν αποκλεισθεί από το περιεχόμενο των συλλογικών συμβάσεων εργασίας και για ερμηνευτικούς λόγους αναφέρει ενδεικτικά τα ζητήματα που μπορεί να ρυθμιστούν με συλλογικές συμφωνίες εργασίας, όπως τα ζητήματα μισθών, συντάξεων, σύσταση οργανικών θέσεων, προσόντα πρόσληψης, τρόπο διορισμού κλπ.

Επομένως για λόγους συνταγματικής τάξεως οι μισθοί των δ.υ. μπορεί να επηρεασθούν συμβουλευτικά από τις ΣσΕ σε αντίθεση με τους μισθούς των υπαλλήλων με σχέση ιδιωτικού δικαίου, που απασχολούνται στο δημόσιο, για τους οποίους μισθολογικά θέματα μπορούν να ρυθμίζονται και με συλλογικές συμβάσεις εργασίας.[8]

Μέρος Β:      Απαντήσεις στα ερωτήματα

1^ον     Η δεσμευτικότητα των όρων Συλλογικών Συμφωνιών Εργασίας (ΣσΕ)

Ως Συλλογικές Συμφωνίες Εργασίας ( ΣσΕ) μπορούμε να ορίσουμε τις έγγραφες συμφωνίες μεταξύ συνδικαλιστικών οργανώσεων δημοσίων υπαλλήλων και του Δημοσίου, έπειτα από ελεύθερες συλλογικές διαπραγματεύσεις, με τις οποίες το Δημόσιο αναλαμβάνει πολιτική δέσμευση για τη ρύθμιση όρων και συνθηκών απασχόλησης των δ.υ., είτε με την έκδοση κανονιστικών πράξεων στο πλαίσιο ρητών εξουσιοδοτήσεων νόμου είτε με την προώθηση ρυθμίσεων με τυπικό νόμο. Αντικείμενο των ΣσΕ είναι κάθε θέμα εργασιακών σχέσεων δ.υ., περιλαμβανομένων και αυτών που μπορούν να γίνουν αντικείμενο Συλλογικής Σύμβασης Εργασίας και περιλαμβάνονται στο άρθρο 3 παρ. 2 του Ν.2738/1999. Όπως αναφέρει και η εισηγητική έκθεση του νόμου, σκοπός των ΣσΕ είναι «…να εξασφαλίσουν κατά το δυνατόν την κοινωνική συμμετοχή και συναπόφαση σε θέματα που αφορούν τους όρους και τις συνθήκες εργασίας του προσωπικού στο δημόσιο και των οποίων η ρύθμιση εκ του Συντάγματος ανατίθεται στη Βουλή[9]». Επίσης προστίθεται ότι «…για την αποφυγή συγχύσεων σχετικά με το περιεχόμενο της δέσμευσης που αναλαμβάνουν τα μέρη με την κατάρτιση συλλογικών συμφωνιών, ορίζονται ρητά οι υποχρεώσεις που αυτές συνεπάγονται, ενώ παράλληλα ρητά δηλώνεται ότι η συμφωνία δεν αποτελεί συλλογική σύμβαση…».

Από τον ορισμό αυτό προκύπτει ότι η ΣσΕ αποτελεί μηχανισμό πολιτικού διαλόγου μεταξύ συνδικαλιστικών οργανώσεων δ.υ. και Κυβέρνησης, που εισάγει τον κοινωνικό διάλογο στην άσκηση της νομοθετικής πρωτοβουλίας και στη λειτουργία της νομοθετικής εξουσίας. Έτσι οι ΣσΕ, αν και δεν διασφαλίζουν την άμεση συμμετοχή των συνδικαλιστικών οργανώσεων των δ.υ. στον καθορισμό των όρων εργασίας, αφού στερούνται άμεσης δεσμευτικότητας, αποτελούν μέθοδο συμμετοχής στη διαμόρφωση όρων εργασίας για τους δ.υ.

Η ΔΣΕ/1978 που κυρώθηκε με τον Ν.2405/1996, επιτρέπει στον εθνικό νομοθέτη να προσαρμόζει τη λειτουργία της συλλογικής αυτονομίας στα εθνικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης, αρκεί να προωθεί την ανάπτυξη των διαδικασιών διαπραγμάτευσης και των μεθόδων συμμετοχής των δημοσίων υπαλλήλων στον καθορισμό όρων εργασίας. Στο πλαίσιο αυτό οι ΣσΕ αποτελούν την «πολιτική βάση» που κατευθύνει «τη λήψη νομοθετικών μέτρων» και επομένως είναι μέθοδος συμμετοχής στη διαμόρφωση των όρων εργασίας των δ.υ.

Κατόπιν αυτών, για τη δεσμευτικότητα των ΣσΕ ισχύουν τα εξής:

·        στερούνται άμεσης κανονιστικής δεσμευτικότητας

·        έχουν απλό ενοχικό, και μάλιστα συμβατικό χαρακτήρα, χωρίς τα χαρακτηριστικά διοικητικής πράξης

·        από το περιεχόμενο των ΣσΕ δεν γεννώνται αγώγιμες αξιώσεις κατά της δημόσιας διοίκησης για την έκδοση κανονιστικής πράξης ή την προώθηση νομοσχεδίου της

·        οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις ή νομοθετικές ρυθμίσεις, που πηγάζουν από ρυθμίσεις των ΣσΕ, μπορεί να ταυτίζονται ή να διαφοροποιούνται από τους όρους των ΣσΕ, αφού οι όροι των ΣσΕ δημιουργούν την πολιτική βάση για τις ρυθμίσεις αυτές και όχι νομική δέσμευση για τη λήψη κανονιστικών ή νομοθετικών μέτρων

·        οι ρυθμίσεις των ΣσΕ μπορεί να μείνουν και απολύτως αναξιοποίητοι από τη δημόσια διοίκηση. Στην περίπτωση αυτή το δημόσιο αναλαμβάνει το πολιτικό κόστος της αδράνειας και υπαναχώρησης στις συμβατικές δεσμεύσεις για τη λήψη κανονιστικών και νομοθετικών μέτρων

Επομένως, ως προς το 1ο ερώτημα, έχουμε την γνώμη ότι οι ειδικές ΣσΕ, που τέθηκαν υπόψη μας, γενικά δεν παράγουν νομικές δεσμεύσεις για το Δημόσιο, όμως περιέχουν πολιτικές δεσμεύσεις για τη λήψη νομοθετικών μέτρων.

2ον         Προβλήματα νομιμότητας των όρων ειδικών συλλογικών συμφωνιών, που συμψηφίζουν τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών των μηχανικών με άλλα επιδόματα

Με τις συλλογικές συμφωνίες του 2001 για τους εργαζόμενους στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και στις Περιφέρειες αναδιαρθρώθηκαν κάποια επιδόματα στα οποία περιλαμβάνονται και τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών για μηχανικούς,[10] ενώ συγχρόνως επιδιώκεται η οικονομική ενίσχυση των χαμηλόμισθων. Μεταξύ των επιδομάτων που συμψηφίζονται, περιλαμβάνεται και το επίδομα του ειδικού λογαριασμού 6‰ του άρθρου 27 παράγρ. 34 και 35 του Ν. 2166/1993 καθώς και τα επιδόματα του ειδικού λογαριασμού 7‰ του άρθρου 8 παρ. 2 α του Ν.2430/1996.

Με την ΣσΕ 2001 των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, αν και με την παρ. 2 του άρθρου 1 διατηρούνται τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών, επομένως και αυτά των μηχανικών, με την παρ. 1 του ιδίου άρθρου η καταβολή του επιπλέον επιδόματος των 40.000 δραχμών συμψηφίζεται με τυχόν καταβαλλόμενο επίδομα μικρότερο από 57.000 δραχμές. Έτσι για τους μηχανικούς, που λαμβάνουν επίδομα άνω των 57.000 δραχμών, δεν θα καταβληθεί καμία αύξηση. Με την ΣσΕ 2001 των Περιφερειών στο άρθρο 1 προβλέπεται ρητά ο συμψηφισμός των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς.

Οι ρυθμίσεις αυτές, αν και δεν έχουν άμεση δεσμευτικότητα, έχουν κατά τη γνώμη μας προβλήματα νομιμότητας, ως προς τον συμβατικό ενοχικό χαρακτήρα τους, δηλαδή ως προς την πολιτική δέσμευση του δημοσίου να προωθήσει νομοθετική ρύθμιση, στο βαθμό που με αυτή θα ρυθμίζονται τα ειδικά επιδόματα των μηχανικών. Τα προβλήματα νομιμότητας εντοπίζονται στα εξής σημεία:

1^ον  Αναρμοδιότητα του Υπουργού Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης για τη ρύθμιση θεμάτων σχετικά με τη διαχείριση και τους δικαιούχους των ειδικών λογαριασμών για την καταβολή ειδικών επιδομάτων σε μηχανικούς.

Η διαχείριση ειδικών λογαριασμών για μηχανικούς και η διαδικασία της καταβολής των επιδομάτων, σύμφωνα με το νόμο, υπάγονται στην αρμοδιότητα των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. Έτσι η γενική αρμοδιότητα του ΥΠΕΣΔΔΑ για τα θέματα των συλλογικών διαπραγματεύσεων του Ν.2738/1999 (ιδίως αρ. 5 παρ. 1 και 4 , άρθρο 6 παρ. 3 και 6, άρθρο 9 παρ. 3 και άρθρο 11), δεν μπορεί να υποκαταστήσει τη συγκεκριμένη αρμοδιότητα για τη ρύθμιση θεμάτων δημοσίων υπαλλήλων, που ο νόμος έχει αναθέσει σε άλλους αρμόδιους Υπουργούς, όπως συμβαίνει για τον ειδικό λογαριασμό του 6‰ με το άρθρο 27 παρ. 34 και 35 του Ν.2166/1993 καθώς και τα επιδόματα του ειδικού λογαριασμού 7‰ του άρθρου 8 παρ. 2 α του Ν.2430/1996.

Επομένως, ο ΥΠΕΣΔΔΑ δεν έχει αρμοδιότητα να αναλάβει ενοχική και πολιτική δέσμευση στο πλαίσιο μιας ΣσΕ, που θα παρενέβαινε στην ειδική μισθολογική πολιτική για τους μηχανικούς δικαιούχους των ειδικών λογαριασμών.

2^ον  Ο συμψηφισμός των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών των μηχανικών με άλλα επιδόματα, που καταβάλλονται σε όλους τους υπαλλήλους που απασχολούνται στις Περιφέρειες και τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις, καθιερώνει άνιση μεταχείριση των μηχανικών που υπηρετούν στις υπηρεσίες αυτές, σε σύγκριση με τους λοιπούς μηχανικούς, που απασχολούνται στους ΟΤΑ, τα ΝΠΔΔ και το Δημόσιο.

Όλοι οι μηχανικοί, που έχουν την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου ή του συμβασιούχου με σύμβαση αορίστου χρόνου, αναλαμβάνουν τις ίδιες υπηρεσιακές δεσμεύσεις και καθήκοντα. Για το λόγο αυτό θεσπίσθηκαν τα συγκεκριμένα επιδόματα (6‰ και 7‰), που καταβάλλονται πέραν των λοιπών αποδοχών τους με βάση τον Ν.2470/1997 και των «επιχώριων επιδομάτων», όπως συμβαίνει και με τα νέα επιδόματα που θέσπισαν οι ΣσΕ 2001 για τους εργαζόμενους στο ΥΕΘΑ και το ΥΕΚΑ.[11]

Αδικαιολόγητα λοιπόν θα εξαιρεθούν οι μηχανικοί, που απασχολούνται στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες, από την αυτοτελή και πρόσθετη καταβολή των επιδομάτων των ΣσΕ για τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες, με αποτέλεσμα την άνιση μισθολογική τους αντιμετώπιση σε σχέση με τους λοιπούς μηχανικούς του Δημοσίου και τη μισθολογική τους εξομοίωση με άλλες κατηγορίες εργαζομένων, που δεν έχουν όμοια επαγγελματική εξειδίκευση και ανάλογη ευθύνη έναντι τρίτων για την ποιότητα των εκτελουμένων έργων από τους φορείς του δημόσιου τομέα.[12] Εξάλλου, όπως έκρινε με ομόφωνες αποφάσεις του το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, δικαιούχοι αυτών των επιδομάτων είναι όλοι οι μηχανικοί διπλωματούχοι ΑΕΙ που απασχολούνται στο Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, εφόσον υπηρετούν σε Τεχνικές Υπηρεσίες και κάνουν χρήση του πτυχίου τους και της επαγγελματικής τους άδειας κατά την παραγωγή έργων και μελετών.[13]

3^ον  Οι ρυθμίσεις για τον συμψηφισμό των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους Μηχανικούς εισάγουν γενική δυσμενή ρύθμιση για τις αποδοχές των Διπλωματούχων Μηχανικών, που απασχολούνται στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες και δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη διότι παραβιάζουν τη γενική αρχή της χρηστής διοίκησης και της ευνοϊκότερης ρύθμισης υπέρ του εργαζόμενου δ.υ. με τελολογική και διασταλτική ερμηνεία του άρθρου 8 του Ν. 2738/1999 σχετικά με τη συρροή των συλλογικών συμβάσεων εργασίας.

Η έννοια της συρροής και η σύνδεσή της με την αρχή της ευνοϊκότερης ρύθμισης είναι θεσμός του συλλογικού εργατικού δικαίου των εργαζομένων με εξαρτημένη σχέση εργασίας άρθρο 10 Ν.1876/1990[14] από όπου έχει μεταφερθεί και στις συλλογικές συμβάσεις των δ.υ. του Ν.2738/1999. Όμως το άρθρο 13 του Ν.2738/1999, που θεσπίζει τον ιδιότυπο θεσμό της συλλογικής συμφωνίας, οριοθετεί την αναλογική εφαρμογή των κανόνων των συλλογικών συμβάσεων μόνον στα θέματα της διαδικασίας των συλλογικών διαπραγματεύσεων. Η θέση αυτή είναι εύλογη ενόψει της μη δεσμευτικότητας των ΣσΕ. Έχουμε όμως τη γνώμη ότι, με τελολογική και διασταλτική ερμηνεία, θα μπορούσε να γίνει δεκτή και να λειτουργήσει η συρροή και στις ΣσΕ ως δικαιοπολιτικός μηχανισμός υποστήριξης της αρχής της χρηστής διοίκησης στη χάραξη πολιτικής εργασιακών σχέσεων στο Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ. Με τη σκέψη αυτή επανατοποθετείται η αρχή της ευνοϊκότερης ρύθμισης στις πολιτικές δεσμεύσεις του δημοσίου, που πηγάζουν από όρους ΣσΕ, κατά τη λήψη κανονιστικών ή νομοθετικών μέτρων.

Οι ρυθμίσεις των Ειδικών ΣσΕ του 2001 για τους εργαζόμενους στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες συρρέουν με τους όρους της Ειδικής ΣσΕ αλλά και ΣΣΕ του 2001 για τους μηχανικούς στο Δημόσιο. Συγκεκριμένα: Με το άρθρο 2[15] της Ειδικής ΣσΕ της 20-8-2001 για όλους τους μηχανικούς που απασχολούνται στο Δημόσιο τίθενται τα θεμέλια διεξαγωγής διαλόγου της Π.Ο. ΕΜΔΥΔΑΣ με το Δημόσιο για την υφιστάμενη μισθολογική κατάσταση των μηχανικών και παράλληλα με το άρθρο 5[16] διατηρούνται όλες οι ισχύουσες ευνοϊκότερες ρυθμίσεις που πηγάζουν από την ισχύουσα νομοθεσία. Οι ρυθμίσεις αυτές διασφαλίζουν την μη βλαπτική μεταβολή των όρων αμοιβής και εργασίας των μηχανικών που απασχολούνται στο Δημόσιο και ενισχύονται με το άρθρο 3[17] της Ειδικής ΣΣΕ της 20.8.2001 για τους μηχανικούς του Δημοσίου.

Επομένως, οι ΣσΕ για τους εργαζόμενους στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες δεν θα πρέπει να ληφθούν υπόψη, στο βαθμό που επιφέρουν βλαπτική μεταβολή στη μισθολογική κατάσταση των διπλωματούχων μηχανικών. Είναι δε αξιοσημείωτο ότι με τις ρυθμίσεις αυτές το Δημόσιο ανέλαβε αντιφατικές «πολιτικές δεσμεύσεις» για τη λήψη νομοθετικών μέτρων και αυτές τις αντιφάσεις οφείλει να άρει με την αρχές τις χρηστής διοίκησης.

4^ον  Ο συμψηφισμός των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς προκαλεί βλαπτική μεταβολή στο δικαίωμα προσδοκίας για μισθολογική εξέλιξη των μηχανικών που απασχολούνται στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες.

Τα κάθε είδους επιδόματα, που συμψηφίζονται με τους όρους των Ειδικών ΣσΕ του 2001 για τους εργαζόμενους στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες, είναι ανομοιογενή, αφού άλλα από αυτά είναι τακτικά και άλλα έκτακτα. Χαρακτηριστικό των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς είναι η ρευστότητα του ύψους τους και η κανονικότητα της καταβολής τους. Επιπλέον αυτά τα επιδόματα αμείβουν την επαγγελματική ευθύνη των μηχανικών και την υποχρέωσή τους για αποκλειστική απασχόληση στο Δημόσιο, ενώ παράλληλα ενσωματώνουν την υπόσχεση του Δημοσίου να δημιουργήσει ειδικές μισθολογικές συνθήκες προσέλκυσης μηχανικών διπλωματούχων ΑΕΙ στη Δημόσια Διοίκηση.

Η τυχόν υιοθέτηση νομοθετικών ρυθμίσεων σύμφωνα με τους όρους των επίμαχων ΣσΕ, οδηγεί σε εξάλειψη μισθολογικών διαφορών υπέρ των μηχανικών, που δικαιολογούνται λόγω της διαφορετικότητας των επαγγελματικών προσόντων, των συνθηκών εργασίας και του δικαιολογημένου γενικού συμφέροντος για την προσέλκυσή τους στη δημόσια διοίκηση. Επί πλέον θα προκληθεί άνιση μισθολογική μεταχείριση, ειδικά σε βάρος μιας κατηγορίας μηχανικών και συγκεκριμένα αυτών που απασχολούνται στις Ν.Α. και τις Περιφέρειες, γεγονός που αντιβαίνει στην αρχή της χρηστής διοίκησης.[18]

5^ον  Ο συμψηφισμός των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς ανατρέπει τον σκοπό του νόμου και την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, χάριν του οποίου θεσπίσθηκε ειδική μισθολογική πολιτική κινήτρων για την προσέλκυση μηχανικών στο δημόσιο.

Όπως σαφώς προκύπτει από το σκοπό του νόμου, τον οποίο συνοψίσαμε στα χαρακτηριστικά των επίμαχων επιδομάτων (σημείο 2 ανωτέρω), τα επιδόματα αυτά αποβλέπουν στην ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος για την αποτελεσματική και εύρυθμη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών μέσω της παροχής των υπηρεσιών των διπλωματούχων μηχανικών, που προσελκύονται σε αυτές και πρέπει να αμείβονται ικανοποιητικά. Η στάθμιση του γενικού συμφέροντος από τον κοινό νομοθέτη και τον κανονιστικό νομοθέτη, που εξέδωσε την ΚΥΑ 2/35625/022 των Υπουργών Οικονομικών – Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων της 27/7/2001 (ΦΕΚ Β΄1049 της 8.8.2001), ανατρέπεται από την ενοχική δέσμευση του ΥΠΕΣΔΔΑ, ο οποίος, παρά την έλλειψη αρμοδιότητας για το χειρισμό του θέματος, επανεκτίμησε το δημόσιο συμφέρον και ανέλαβε να εισηγηθεί λήψη νομοθετικών μέτρων, τα οποία αντιστρατεύονται πρόσφατη εκτίμηση του Δημοσίου για το γενικό συμφέρον καθώς και τη δική του εκτίμηση στο πλαίσιο της ΣσΕ 2001 για τους μηχανικούς, ήτοι να εξεταστεί συνολικά η μισθολογική πολιτική για τους μηχανικούς στο νέο μισθολόγιο. Η αντιφατικότητα και αποσπασματικότητα της εκτίμησης του Δημοσίου για τη μισθολογική πολιτική οικονομικών κινήτρων υπέρ των μηχανικών είναι προφανές ότι, είναι αντίθετη με το σκοπό του νόμου, αντιβαίνει στην αρχή της ισότητας και την αρχή της χρηστής διοίκησης, με αποτέλεσμα να πλήττεται το δημόσιο συμφέρον.

Επομένως ως προς το 2ο ερώτημα, έχουμε την γνώμη ότι είναι άκυρη η ενοχική δέσμευση του Δημοσίου να προωθήσει τον συμψηφισμό των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών για τους μηχανικούς, που απασχολούνται στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες.

3ον         Προβλήματα νομιμότητας της νομοθετικής κύρωσης των όρων ειδικών συλλογικών συμφωνιών, που συμψηφίζουν τα επιδόματα ειδικών λογαριασμών των μηχανικών με άλλα επιδόματα

Εφόσον η Πολιτεία προχωρήσει σε νομοθετική ρύθμιση, που θα θεσπίζει τον συμψηφισμό διακριτών επιδομάτων, όπως τα επιδόματα των ειδικών λογαριασμών 6‰ και 7‰ των μηχανικών, με τα προς χορήγηση επιχώρια επιδόματα στους υπαλλήλους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών, η νομοθετική αυτή ρύθμιση θα παραβιάσει θεμελιώδεις διατάξεις του Συντάγματος και συγκεκριμένα τις εξής:

1. Θα είναι αντίθετη με τη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 του Συντάγματος σε συνδυασμό με το άρθρο 22 παρ. 1, επειδή θα προσβάλει την αρχή της ισότητας απέναντι στο νόμο και της ίσης αμοιβής για ίσης αξίας παρεχόμενη εργασία. Η ανισότητα θα έχει τις ακόλουθες μορφές:

ü            Καθιέρωση μισθολογικής εξομοίωσης των μηχανικών διπλωματούχων ΑΕΙ με άλλες ειδικότητες και κατηγορίες δημοσίων υπαλλήλων, οι οποίοι δεν έχουν αντίστοιχη επαγγελματική άδεια, ούτε αναλαμβάνουν αντίστοιχη ειδική ευθύνη έναντι τρίτων στα πλαίσια των υπηρεσιακών καθηκόντων τους.

ü            Καθιέρωση άνισης μεταχείρισης μεταξύ των μηχανικών, πού ήδη υπηρετούν στο δημόσιο, τα ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ, παρά το γεγονός ότι όλοι έχουν την ίδια ποιότητα προσόντων και επαγγελματικών ευθυνών και για το λόγο αυτό θεσπίσθηκε για όλους ειδικό καθεστώς μισθολογικών κινήτρων, χρηματοδοτούμενο από ειδικούς λογαριασμούς που έχουν θεσπισθεί νομοθετικά.

ü            Καθιέρωση άνισης μισθολογικής αντιμετώπισης για τους νεοπροσλαμβανόμενους μηχανικούς σε σχέση με τους ήδη υπηρετούντες στις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις και τις Περιφέρειες και όσους τυχόν είναι αποσπασμένοι σε αυτές και προέρχονται από άλλες υπηρεσίες του δημοσίου, των ΝΠΔΔ και τους ΟΤΑ της α΄ βαθμίδας.

2.      Θα είναι αντίθετη με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προς τις Δημόσιες Αρχές, στο βαθμό που θα ακυρώνει τα νομοθετικά κατοχυρωμένα οικονομικά κίνητρα για την προσέλκυσή των μηχανικών στο Δημόσιο και την ανάληψη ευθυνών έναντι τρίτων κατά την άσκηση των υπηρεσιακών - επαγγελματικών καθηκόντων τους. Την πολιτική αυτή εφαρμόζει το Δημόσιο από ετών για όλους τους μηχανικούς γενικά, χωρίς διακρίσεις. Η ανατροπή της για ορισμένους μόνον μηχανικούς δεν μπορεί να στηριχθεί στους όρους των ειδικών ΣσΕ των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών, που απέβλεψαν στην αποσπασματική μισθολογική ενίσχυση χαμηλόμισθων υπαλλήλων. Επιπλέον αυτή η νομοθετική ρύθμιση θα είναι ανακόλουθη με τη δέσμευση του δημοσίου να εξετάσει συνολικά τη μισθολογική πολιτική των μηχανικών δ.υ. στο πλαίσιο θεσμοθετημένου διαλόγου με την Π.Ο. ΕΜΔΥΔΑΣ, σύμφωνα με την ειδική ΣσΕ της 20.8.2001 για όλους τους μηχανικούς του δημοσίου.

Σε σχέση λοιπόν με το 3^ο ερώτημα, έχουμε την γνώμη ότι η νομοθετική ρύθμιση, που θα επικυρώσει τους προαναφερόμενους όρους των Συλλογικών Συμφωνικών, εάν αυτοί κυρωθούν νομοθετικά ως έχουν, θα δημιουργήσει προβλήματα συνταγματικότητας.

Για την αποφυγή των προβλημάτων συνταγματικότητας, έχουμε την γνώμη ότι θα ήταν σκόπιμο να μην περιληφθεί ο συμψηφισμός των επιδομάτων ειδικών λογαριασμών, που έχουν καθιερωθεί νομοθετικά για τους μηχανικούς διπλωματούχους ΑΕΙ, με άλλα επιδόματα που καταβάλλονται σε υπαλλήλους των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Περιφερειών.

Η γνωμοδοτούσα δικηγόρος

Μαρία Ν. Ντότσικα