ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ Κ. ΚΡΕΜΑΛΗΣ ΚΑΙ ΣΥΝΕΡΓΑΤΕΣ - ΔΙΚΗΓΟΡΟΙ

Kυρίλλου Λουκάρεως 35, 114 75 Aθήνα

Tηλ. 64.31.387, 64.58.555, Fax 64.60.313

Http://www.kremalis.gr

ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ

"Ανταποδοτικότητα των κρατήσεων υπέρ του ΜΤΠΥ"

Η Πανελλήνια Ομοσπονδία Ενώσεων Μηχανικών Δημοσίων Υπαλλήλων Διπλωματούχων Ανωτάτων Σχολών, με την από 24.09.01 επιστολή, μου ανέθεσε να γνωμοδοτήσω για τα παρακάτω θέματα:

«Οι νεοεισερχόμενοι (μετά την 01.01.93) μηχανικοί του Δημοσίου υποχρεούνται σε εισφορά προς το ΜΤΠΥ που υπολογίζεται στο βασικό μισθό και στο χρονοεπίδομα. Ερωτάται, αν υπάρχει προοπτική κτήσης της ιδιότητας του μερισματούχου, αν δικαιολογείται αντιστοιχία της βάσης υπολογισμού εισφορών με τη βάση υπολογισμού των παροχών, ποια η νομική προστασία των θιγομένων και ποια η δυνατότητα παρέμβασης της ΕΜΔΥΔΑΣ».

Από το φάκελο που μου υποβλήθηκε και από την ορθότερη κατά τη γνώμη μου ερμηνεία των σχετικών διατάξεων προκύπτουν οι ακόλουθες απαντήσεις:

α) Προσδοκία μερίσματος από μετόχους του ΜΤΠΥ

Κατά τη γνώμη της διοίκησης του ΜΤΠΥ, με επίκληση της παρ. 1 α' και β' του άρθρου 26 ΠΔ 422 της 27.03./04.05.81, όσοι μηχανικοί του Δημοσίου είναι μέτοχοι του Μετοχικού Ταμείου Πολιτικών Υπαλλήλων πρέπει να υφίστανται κράτηση εισφοράς 4% επί του μηνιαίου βασικού μισθού και του χρονοεπιδόματός τους και 1% επί των λοιπών επιδομάτων, ενώ σύμφωνα με την παρ. 1 γ' του ίδιου άρθρου όσοι από αυτούς εξαιρούνται από το ΜΤΠΥ με ειδικό νόμο πρέπει να καταβάλλουν κράτηση πόρου μόνο 1% επί των πάσης φύσης αποδοχών τους (βλ. έγγραφο 12756/2001/12.04.01).

Δημιουργείται, λοιπόν, το ζήτημα, αν οι νεοεισερχόμενοι μετά την 01.01.93 μηχανικοί του Δημοσίου αποτελούν μετόχους (υπόχρεους εισφορών) ή τρίτους (υπόχρεους κοινωνικού πόρου), με αντίστοιχη προς τα προαναφερθέντα μείωση των ακαθάριστων τακτικών αποδοχών τους.

Για την κατηγορία αυτή των ασφαλισμένων σχετικές είναι οι παρ. 1 και 2 του άρθρου 39 Ν. 2084/92, που καθιερώνουν την αρχή του ενός φορέα κύριας και επικουρικής ασφάλισης, αλλά και την υπεροχή της υποχρεωτικής ασφάλισης στο ΤΣΜΕΔΕ, αν λόγω ιδιότητας ή απασχόλησης θεμελιώνονται προϋποθέσεις υπαγωγής και σε άλλο φορέα κύριας ασφάλισης, καθώς και η παρ. 4 του άρθρου 17 Ν. 2084/92, όπως συμπληρώθηκε με το άρθρο 5 παρ. 4 Ν. 2320/95, σύμφωνα με την οποία η συρροή ασφάλισης μεταξύ ΤΣΜΕΔΕ και Δημοσίου καθιστά την πρώτη υποχρεωτική και τη δεύτερη προαιρετική. Επιπλέον, με το άρθρο 16 παρ. 1 Ν. 2556/97, που αντικατέστησε την παρ. 2 του άρθρου 39 Ν. 2084/92 (όπως είχε συμπληρωθεί με την παρ. 1 του άρθρου 2 Ν. 2335/95), καθιερώθηκε η γενική αρχή της επέκτασης και στους φορείς επικουρικής ασφάλισης της υποχρεωτικής υπαγωγής που αντιστοιχεί στην υποχρεωτική (λόγω ιδιότητας ή επαγγέλματος) κύρια ασφάλιση. Στην περίπτωσή μας όμως το προβάδισμα στην υποχρεωτική ασφάλιση του ΤΣΜΕΔΕ απέναντι στην ασφάλιση του Δημοσίου δεν προδικάζει (στο πλαίσιο της μιας επικουρικής ασφάλισης) και προτεραιότητα υπαγωγής στον Ειδικό Λογαριασμό Πρόσθετων Παροχών των ασφαλισμένων του ΤΣΜΕΔΕ αντί της υπαγωγής στο Μετοχικό Ταμείο Πολιτικών Υπαλλήλων. Ο λόγος είναι ότι είχε προηγηθεί μια ειδική και εξαιρετική ρύθμιση υπέρ του ΜΤΠΥ. Πιο συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 11 παρ. 2 Ν. 2227/94 το ΜΤΠΥ εξαιρείται "παντελώς" από τις ρυθμίσεις του Ν. 2084/92, ενώ κατά την παρ. 3 του ίδιου άρθρου "όσοι διορίστηκαν στο Δημόσιο από 1^ης Ιανουαρίου 1993 μέχρι την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού και δεν υπάχθηκαν στην ασφάλιση του ΜΤΠΥ, ασφαλίζονται υποχρεωτικά από την πρώτη του μήνα του επόμενου της έναρξης ισχύος του νόμου αυτού και προαιρετικά για τον μέχρι την εν λόγω ημερομηνία διαδραμόντα χρόνο, σύμφωνα με τις καταστατικές διατάξεις του Ταμείου". Προφανώς, σε συνέπεια προς το άρθρο 14 ΠΔ 422 της 27.03./04.05.81 που συνδέει υποχρεωτικά την ιδιότητα του μετόχου με το καθεστώς του τακτικού ή του έκτακτου δημόσιου πολιτικού υπαλλήλου.

Συνεπώς, οι μηχανικοί του Δημοσίου, που διορίστηκαν μετά την 01.01.93 και απασχολούνται με καθεστώς τακτικού ή έκτακτου υπαλλήλου, είναι υποχρεωτικά μέτοχοι του ΜΤΠΥ από τον επόμενο μήνα της ισχύος του Ν. 2227/94 (ΦΕΚ 129/Α/11.08.94), δηλαδή από το Σεπτέμβριο 1994 και επιβαρύνονται με την παραπάνω κράτηση εισφοράς 4% επί του βασικού μηνιαίου μισθού και του χρονοεπιδόματος και 1% επί των λοιπών επιδομάτων. Άρα δεν αποτελούν απλώς τρίτους, ως προς το ΜΤΠΥ, για να υφίστανται μόνο την κράτηση κοινωνικού πόρου (1%) υπέρ αυτού.

Εξάλλου, δεν είναι καθόλου αυτονόητο ότι οι μηχανικοί του Δημοσίου, που είναι μέτοχοι του ΜΤΠΥ, θα καταστούν και μερισματούχοι του, μόλις συμπληρώσουν τις προϋποθέσεις από τις καταστατικές του διατάξεις. Από τα σχετικά άρθρα 39 επ. ΠΔ 422 της 27.03./04.05.81 δημιουργείται η εντύπωση ότι προϋπόθεση για την κτήση δικαιώματος μερίσματος είναι η θεμελίωση δικαιώματος σύνταξης από το Δημόσιο. Κάτι τέτοιο όμως φαίνεται αδύνατο για τους μηχανικούς που διορίζονται μετά την 01.01.93, εφόσον έχουν φορέα υποχρεωτικής κύριας ασφάλισης το ΤΣΜΕΔΕ και θα συνταξιοδοτηθούν από αυτό· όχι από το Δημόσιο.

β) Ανταποδοτικότητα εισφορών-παροχών στους μηχανικούς του Δημοσίου

Με δεδομένη την αμέσως παραπάνω διαπίστωση οι νεοεισερχόμενοι στην υπηρεσία του Δημοσίου μηχανικοί υφίστανται τις παραπάνω κρατήσεις μέρους των αποδοχών τους υπέρ του ΜΤΠΥ, χωρίς απαραίτητα να δημιουργείται αντίστοιχη προσδοκία να καταστούν μερισματούχοι αυτού. Δεν θα μπορούσε, ωστόσο, να υποστηριχθεί ότι η κράτησή τους έχει στην κυριολεξία χαρακτηριστικά κοινωνικού πόρου, γιατί με την ιδιότητά τους ως τακτικών ή έκτακτων δημόσιων υπαλλήλων δεν αποτελούν τρίτους για το ΜΤΠΥ (βλ. άρθρο 14 ΠΔ 422 της 27.03./04.05.81), όπως ήδη προαναφέρθηκε.

Δημιουργείται, λοιπόν, ζήτημα ως προς τη βασιμότητα μιας τόσο σημαντικής, μη ανταποδοτικής, επιβάρυνσής τους.

Στο σημείο αυτό η νομολογία μας αμφιταλαντεύεται, αν πρέπει να εξουδετερώσει ανάλογες αντικοινωνικές διατάξεις μη ανταποδοτικών εισφορών εφαρμόζοντας το άρθρο 4§1 Συντ. Υπήρξαν αποφάσεις του ανώτατου δικαστηρίου που δέχτηκαν ότι η επιβολή εισφορών σε πρόσωπα που δεν ωφελούνται απ' αυτές δεν αντιβαίνει στη συνταγματική αρχή της ισότητας των πολιτών (ΣΕ 172/61, ΕΔΚΑ 1961, 130) και ότι δεν απαιτείται από το νομοθέτη ο σεβασμός της αναλογίας μεταξύ εισφορών και παροχών (ΣΕ 3125/1992, ΕΔΚΑ 1994, 145, ΣΕ 3739/99, ΝοΒ 2000, 1323), καθώς και συναφείς αποφάσεις κατώτερων δικαστηρίων που θεωρούν ότι η ανταποδοτικότητα, ως γενική αρχή του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης, δεν έχει συνταγματικό έρεισμα (Διοικ. Πρωτ. Αθην. 7384/98, ΕΔΚΑ 2000, 295). Αντίθετα, σε άλλες περιπτώσεις αναγνωρίστηκε νομολογιακά ο σύνδεσμος ή η αναλογία μεταξύ εισφορών και παροχών (ΑΠ 823/1972, ΕΔΚΑ 1972, 667, Διοικ. Πρωτ. Αθηνών 7002/1994, ΑΠ 759/1985, ΕΔΚΑ 1985, 663). Έχει, μάλιστα, γίνει δεκτό ότι αντίκειται στην αρχή της ανταποδοτικότητας εισφορών-παροχών και στη συνταγματική αρχή της ισότητας η χορήγηση μεγαλύτερης κατά ποσό παροχής στους ασφαλισμένους που έχουν καταβάλει λιγότερες εισφορές σε σχέση με την παροχή που χορηγείται υπό τις αυτές προϋποθέσεις στους ασφαλισμένους που έχουν καταβάλει περισσότερες εισφορές για την κάλυψη του ίδιου κινδύνου από τον ίδιο φορέα (ΣΕ 4837/1997, ΕΔΚΑ 1998, 875).

Θεωρώ ότι η τελευταία εκδοχή είναι η ορθότερη και κατά μείζονα λόγο (argumentum ad majus) προδικάζει ότι ένας δικαστικός (συνταγματικός) έλεγχος της υποχρεωτικής κράτησης εισφορών υπέρ του ΜΤΠΥ από τους μη δυνάμενους να καταστούν μερισματούχοι μηχανικούς του Δημοσίου θα κλίνει υπέρ της αντίθεσης προς το άρθρο 4§1 Συντ. του σχετικού νομοθετικού αποκλεισμού.

Η εύλογη επιχειρηματολογία ότι το ΜΤΠΥ συνιστά ασφαλιστικό καθεστώς χωρίς ανταποδοτικό χαρακτήρα, αφού διαθέτει καταστατικές διατάξεις που θεσπίζουν κρατική χρηματοδότηση και κοινωνικούς πόρους (βλ. άρθρα 21 παρ. 1 περ. ε' και άρθρο 22 Α' περ. β' ΠΔ 422 της 27.03./04.05.81) και συνεπώς δεν τίθεται θέμα ανταποδοτικότητας εισφορών-παροχών (ΣΕ 2100/99, ΕΔΚΑ 2000, 24, ΣΕ 4219/87, ΕΔΚΑ 1988, 100), δεν νομίζω ότι αποκλείει την εφαρμογή του άρθρου 4§1 Συντ. Το νομολογημένο κριτήριο της αναγνώρισης ή όχι ανταποδοτικότητας μεταξύ εισφορών και παροχών, ανάλογα με τα χρηματοδοτικά δεδομένα ενός συγκεκριμένου ασφαλιστικού καθεστώτος, αφορά περιορισμούς στο ύψος και στη βάση υπολογισμού των παροχών (πρβλ. Κρεμαλή, Δίκαιο Κοινωνικών Ασφαλίσεων, 1985, 321, με παραπομπή στις αποφάσεις ΣΕ 2263/82, Ολομ., ΕΔΚΑ 1983, 74, ΣΕ 12/82, ΕΔΚΑ 1982, 160), όχι και την υποχρέωση καταβολής εισφορών χωρίς προσδοκία λήψης παροχών, όπως προφανώς συμβαίνει με τις κρατήσεις εισφορών σε βάρος των μηχανικών του Δημοσίου υπέρ του ΜΤΠΥ.

γ. Συμπεράσματα

- Οι νεοεισερχόμενοι μηχανικοί του Δημοσίου (μετά την 01.01.93), οι οποίοι βάσει του άρθρου 39 παρ. 2 Ν. 2084/92 υπάγονται στην υποχρεωτική κύρια ασφάλιση του ΤΣΜΕΔΕ και βάσει του άρθρου 11 παρ. 3 Ν. 2227/1994 στην υποχρεωτική επικουρική ασφάλιση του ΜΤΠΥ αντιμετωπίζονται νομοθετικά ως μέτοχοι του δεύτερου φορέα (με υποχρέωση κράτησης 4%) χωρίς την προσδοκία να καταστούν και μερισματούχοι, εφόσον δεν θα δικαιωθούν σύνταξης από το Δημόσιο.

- Ο νομοθετικός αυτός αποκλεισμός και η σχετική δυσμενής νομοθετική μεταχείριση της συγκεκριμένης επαγγελματικής κατηγορίας (μηχανικών του Δημοσίου) από τις ασφαλιστικές παροχές του φορέα τους (ΜΤΠΥ), στον οποίο συνεισφέρουν ομοιόμορφα μαζί με τους λοιπούς μετόχους και για τους ίδιους ασφαλιστικούς κινδύνους, συνιστά παράβαση της συνταγματικά κατοχυρωμένης αρχής της ισότητας του νομοθέτη απέναντι στους πολίτες (άρθρο 4§1 Συντ.).

- Όσον αφορά τις ενδεδειγμένες ενέργειες προς άρση της αμφισβήτησης προτείνονται η πρόκληση δικαστικού ελέγχου αστικής ευθύνης του Δημοσίου (άρθρ. 105 Εισ.Ν.ΑΚ) ως προς τη συνταγματικότητα των υπέρ ΜΤΠΥ κρατήσεων και μελλοντικά η αίτηση χορήγησης μερίσματος για όσους συγκεντρώσουν τις προϋποθέσεις, ώστε να αναγνωρισθεί δικαστικά η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 4§1 Συντ. Η ΕΜΔΥΔΑΣ θα μπορούσε άμεσα να προκαλέσει τη σαφή νομοθετική ρύθμιση του θέματος (είτε της μη κράτησης εισφορών, είτε της προσδοκίας μερίσματος), ενώ έννομο συμφέρον δικαστικής παρέμβασης υπέρ των θιγόμενων μηχανικών του Δημοσίου έχουν κυρίως τα μέλη της (ενώσεις μηχανικών δημοσίων υπαλλήλων).

Αθήνα, 29.10.2001

Ο γνωμοδοτών

Καθηγητής Κωνσταντίνος Κρεμαλής